Par Alexandre BARTHOLOMEEUSEN – Master II en droit à l’Université libre de Bruxelles et l’Université de Liverpool
Délimitation du champ d’application : accent mis sur la Convention européenne des droits de l’homme
Déterminer si les politiques antiterroristes préventives peuvent potentiellement empiéter sur les droits de l’homme nécessite de choisir un instrument juridique qui défend ces derniers. Nous avons choisi la Convention européenne des droits de l’homme pour différentes raisons.
Cet instrument est ratifié par de nombreux États ayant des positions différentes sur les politiques antiterroristes préventives. Son application est ainsi confrontée à des traditions juridiques différentes qui sont illustrées par la jurisprudence. En outre, suivant l’interprétation qu’en fait la Cour européenne des droits de l’homme, la présente convention a des effets territoriaux, mais aussi extraterritoriaux.[1]
S’il existe d’autres bases juridiques majeures pour invoquer les droits de l’homme au niveau international, celui que nous avons choisi confère le plus haut niveau de protection des droits couverts en raison de son contenu et de la jurisprudence générée.
Nous limitons notre examen à des situations sans conflit armé. À défaut, il eut été nécessaire de prendre en compte l’application du jus contra bellum et du jus in bello. Il convient de préciser que les droits de l’homme continuent à être appliqués tant que la Convention européenne des droits de l’homme respecte ou complète la substance du droit humanitaire (entendez : droit des conflits armés).[2]
Mieux, de nombreuses décisions témoignent d’une extrême sévérité à l’égard des États qui, dans le cadre de l’application du droit des conflits armés, auraient trop rapidement éludé [3] que requièrent les règles interprétatrices en cas de conflits de traités.
Bref, le domaine d’approche se veut précis, mais est vraisemblablement plus vaste qu’il n’y paraît.
Souhaitant rendre cette contribution aussi concrète que possible, nous proposons d’étudier le dilemme du sacrifice, annoncé comme nécessaire, de la liberté pour s’assurer de notre sécurité au regard d’une pratique en particulier, la pratique de l’« assassinat ciblé » ou « targeted killing ».
« Assassinats ciblés » : une notion vague qui génère des débats terminologiques confus et redondants.
Suite à nos recherches, une chose apparaît certaine : la notion d’assassinat ciblé n’a pas encore été définie en droit international et cela crée une véritable ambiguïté juridique.[4]
Ainsi, nous avons choisi d’évier le débat et les réflexions parfois byzantines que se livre la doctrine concernant la définition parfaite de la notion approchée.[5] Ce faisant, nous nous proposons de retenir la définition la plus complète et la plus précise.
Nous avons choisi la définition qui a été donnée par Nils Melzer.[6] Cette définition peut être résumée comme couvrant cinq éléments différents suivant cette chronologie[7] :
- L’utilisation de la force létale qui, quels que soient les moyens utilisés, est capable de causer la mort de l’être humain.
- L’intention, la préméditation et la délibération de tuer. Plus concrètement, imaginez une opération menée avec l’intention de tuer traduisant un choix conscient matérialisé par la mort de la personne visée comme but réel de l’opération.
- Le ciblage de personnes sélectionnées individuellement qui distingue les assassinats ciblés des opérations dirigées contre des cibles collectives, non spécifiées ou aléatoires.
- L’absence de garde physique. Ce critère distingue les exécutions ciblées des exécutions judiciaires ou extrajudiciaires qui sont toutes deux considérées comme présupposant l’existence de la garde physique.
- L’attribution de l’acte à des sujets de droit international. Comme remarqué par Ian Brownlie, la notion est principalement incarnée par les États, mais pas seulement.[8] L’exemple le plus cité : les organisations internationales.
Nous traiterons donc de la notion d’assassinats ciblés au sens proposé ci-dessus. Il était toutefois important de préciser que tous les auteurs n’accordent pas le même sens à la notion d’« assassinats ciblés ».[9]
Le droit à la vie : texte et interprétation jurisprudentielle
1. Article 2 de la Convention européenne des droits de l’homme
L’article 2 de la CEDH prévoit le droit à la vie. Suivant l’articulation habituelle des droits prévus par la Convention, le premier paragraphe est consacré à la règle générale et le deuxième paragraphe à ses dérogations potentielles. L’article 2 est libellé comme suit :
« 1. Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d’une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi.
2. La mort n’est pas considérée comme infligée en violation de cet article dans les cas où elle résulterait d’un recours à la force rendu absolument nécessaire :
a) pour assurer la défense de toute personne contre la violence illégale ;
b) pour effectuer une arrestation régulière ou pour empêcher l’évasion d’une personne régulièrement détenue ;
c) pour réprimer, conformément à la loi, une émeute ou une insurrection. »
Dans la mesure où la règle générale consiste à faire valoir le droit à la vie, c’est par rapport à l’exception prévue par l’article 2 qu’il convient d’examiner la légalité éventuelle des assassinats ciblés. De ce point de vue, il est important de garder à l’esprit que, conformément aux principes généraux de l’interprétation juridique, une exception doit être interprétée strictement.[10]
Cependant, il est important de noter que la Convention est un « instrument vivant qui, comme la Commission l’a souligné à juste titre, doit être interprété à la lumière des conditions actuelles »[11].
Comme on peut le voir, le libellé des exceptions prévues dans le texte semble limiter fortement le droit d’infliger la mort. En outre, cette exception doit être interprétée à la lumière des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme.
Les assassinats ciblés doivent être évalués au regard du respect dû à la nécessité absolue de défendre toute personne contre la violence illégale. Les autres motifs retenus à l’article 2, paragraphe 2, ne nous concernent pas.
2. Interprétation jurisprudentielle de la notion d’« absolue nécessité »
Il est impératif de commencer ce point en rappelant que s’il n’y a pas de définition juridique de la notion abordée — les assassinats ciblés — , il n’existe pas plus de jurisprudence sur cette pratique.
Deux cas principaux sont suffisamment pertinents pour retenir notre attention.
Le premier cas est l’affaire « McCann ».[12] Ce dernier peut être résumé de la manière suivante :
Sur la base des informations selon lesquelles trois hommes publiquement connus comme terroristes et membres de l’IRA allaient commettre un attentat à la bombe à Gibraltar, le Royaume-Uni a organisé une opération afin de mettre fin à cette attaque. En coopérant avec les forces locales, les forces du SAS ont été envoyées dans le but d’arrêter les terroristes ciblés. Malheureusement, l’opération a eu un résultat fatal pour les individus ciblés. En effet, les forces SAS procédèrent à l’exécution des cibles dans la crainte de les laisser faire exploser leur bombe.
Dans ce cas, la Cour a eu l’occasion de rappeler la délimitation du droit à la vie. Ce faisant, la Cour a explicité concrètement les occasions où la mort peut être légalement tolérée.
La Cour rappelle que l’exception prévue à l’article 2.2. ne définit pas en premier lieu les situations dans lesquelles la mort intentionnelle est permise, mais décrit celles dans lesquelles la force peut être utilisée, ce qui peut conduire à une mort involontaire.[13]
De plus, la juridiction rappelle et interprète les deux critères stricts qui imposent une méthode d’analyse particulière.
D’une part, le recours à la force doit être absolument nécessaire pour atteindre l’un des objectifs de la mesure.[14] Entendez ici, la nécessité absolue de défendre les autres face à une menace imminente. L’imminence devra justifier le caractère inévitable dans la mesure. Il faudra donc qu’il n’y ait pas d’autres alternatives telles que l’arrestation ou la capture de l’individu.
D’autre part, il est également approprié, selon la Cour, d’appliquer un critère de nécessité plus strict et plus contraignant que celui normalement utilisé pour déterminer si l’intervention de l’État est nécessaire dans une société démocratique en vertu du paragraphe 2 des articles 8 à 11 de la Convention.[15]
En indiquant sa méthode d’interprétation, la Cour précise que « (…) pour déterminer si la force utilisée est compatible avec l’article 2 (art. 2), la Cour doit examiner très attentivement, comme indiqué plus haut, non seulement la question de savoir si la force utilisée par les militaires était rigoureusement proportionnée à la défense d’autrui contre la violence illégale, mais également celle de savoir si l’opération anti-terroriste a été préparée et contrôlée par les autorités de façon à réduire au minimum, autant que faire se peut, le recours à la force meurtrière. La Cour examinera tour à tour chacune de ces questions. »[16]
In casu, la Cour a identifié deux acteurs différents qui sont l’État lui-même — le Royaume-Uni — et les soldats qui ont été envoyés. La Cour conclut à la violation de l’article 2 par l’État, mais pas par les soldats.
En effet, la Cour a estimé l’absence de nécessité absolue dans l’action de l’État. Après un examen rigoureux, la juridiction a conclu comme suit : « La Cour se borne à constater que le danger encouru par la population de Gibraltar — souci au cœur de l’argumentation du Gouvernement en l’espèce — du fait que l’on n’a pas empêché les terroristes d’entrer sur ce territoire, doit passer pour l’emporter sur les conséquences éventuelles de l’insuffisance des preuves permettant de les arrêter et de les juger. À cet égard, soit les autorités savaient que la voiture ne contenait pas de bombe — hypothèse déjà écartée par la Cour (paragraphe 181 ci-dessus) — soit les responsables de l’opération ont fait un très mauvais calcul. En conséquence, les conditions étaient réunies pour qu’une fusillade fatale, compte tenu des évaluations des services de renseignements, soit du domaine du possible sinon du probable. La décision de ne pas empêcher les terroristes d’entrer à Gibraltar est donc un facteur à prendre en compte sous ce rapport. »[17]
Nous pouvons interpréter que l’alternative unique invalidera systématiquement un comportement au titre de l’article 2.2. Nous pouvons voir ici que même en situation critique, si celle-ci résulte de l’absence de sérieux et de rigueur de la part État, la Cour considérera que la nécessité absolue est non présente.
Néanmoins, les soldats ont été reçus sous la prétention de l’article 2.2. Même s’ils reconnaissaient leur intention de tuer les hommes visés, la Cour accepte l’application de l’article 2.2. Leur comportement a respecté le critère identifié par la Cour : « Ils ont donc accompli leurs actes, obéissant en cela aux ordres de leurs supérieurs, en les considérant comme absolument nécessaires pour protéger des vies innocentes. »[18]
Même si cette position ne nous choque pas, les motifs inclus dans la jurisprudence par la Cour pour le justifier sont plus critiquables. En effet, la Cour a déclaré en substance : « Elle [la Cour] estime que le recours à la force par des agents de l’État pour atteindre l’un des objectifs énoncés au paragraphe 2 de l’article 2 (art. 2-2) de la Convention peut se justifier au regard de cette disposition (art. 2-2) lorsqu’il se fonde sur une conviction honnête considérée, pour de bonnes raisons, comme valable à l’époque des événements, mais qui se révèle ensuite erronée. »[19]
Le deuxième cas nommé est le cas « Da Silva Armani ».[20] Dans ce dernier cas, la Cour donnera plus de précisions sur deux notions interdépendantes : « (…) la principale question à se poser est celle de savoir si la personne croyait honnêtement et sincèrement qu’il était nécessaire de recourir à la force. Pour répondre à cette question, la Cour doit vérifier le caractère subjectivement raisonnable de la conviction en tenant pleinement compte des circonstances dans lesquelles les faits se sont déroulés. Si elle conclut que la conviction n’était pas subjectivement raisonnable (c’est-à-dire que celle-ci ne reposait pas sur des raisons subjectivement valables), il est probable qu’elle aura du mal à admettre le caractère honnête et sincère de pareille conviction. »[21]
Confrontation des deux notions
Il nous semble que l’intention ou l’objectif létal qui sont au cœur de la notion de tueries ciblées — ou nous pourrions encore ajouter, plus simplement, le caractère conscient et délibéré de la décision de tuer — sont incompatibles avec les critères définis par la Cour.
En effet, la grille d’analyse de la Cour nécessite une évaluation de la situation in concreto. Le type d’évaluation nécessaire exige qu’une décision létale soit prise au « moment des faits ». C’est en effet à ce moment que l’on peut, ou plutôt doit, être en mesure d’examiner si l’acte létal est légitime, car c’est par définition à ce moment qu’il est possible et nécessaire d’examiner la nécessité absolue de tuer. C’est à ce moment que l’on peut déterminer si une autre mesure ou action, telle que l’arrestation, pourrait être prise en compte. L’exception ne peut être envisagée que dans le cas d’une nécessité absolue vérifiée « sur le terrain », ce qui correspond au danger imminent au moment de l’intervention.
Certes, de ce point de vue, pour prendre un exemple célèbre, la décision éventuelle d’abattre Oussama Ben Laden ou d’autres terroristes est absolument illégale.[22] Dans ce cas, sont violés non seulement le droit à la vie, mais aussi le droit à un procès équitable ou la présomption d’innocence.
À cet égard, nous sommes tentés de faire valoir que l’exception visée par l’article 2 de la Convention interdit par définition toute décision d’assassinat. M. Ubeda Saillard estime également que « (…) les meurtres ciblés résultant de missiles lancés par des drones ou des hélicoptères, ou des bombardements par des chars, ne peuvent par conséquent jamais être licites puisque la force est utilisée de manière préméditée dans l’objectif de tuer et qu’il n’est laissé aucune possibilité à l’individu ciblé d’être appréhendé sain et sauf ou de se rendre ».[23]
Cependant, nous souhaitons considérer cette proposition à partir d’un exemple.
Afin d’aggraver le climat de peur déjà présent, dix terroristes ont déclaré qu’ils prévoyaient de lancer une bombe sur l’Université libre de Bruxelles. Nous ignorons quand, mais sommes sures selon nos renseignements que cela devrait se produire sous 36 heures. Les terroristes sont connus et dangereux. L’autorité les a repérés et a validé le sérieux et l’imminence réelle du lancement. L’autorité peut-elle se prévaloir de l’exception de l’article 2.2 ?
L’autorité choisit une utilisation létale de la force, sélectionne les personnes visées, les terroristes ne sont pas sous leur garde physique, la décision est prise par l’autorité. L’opération est menée pour donner la mort, c’est un choix conscient et délibéré. Le but de l’opération est la suppression de la vie, l’action est préméditée. Nous sommes dans la situation d’un assassinat ciblé selon la définition que nous avons arrêtée.
L’administration demande si, agissant de cette manière, elle peut demander l’exemption prévue à l’article 2.2.
Si l’on s’en tient au critère de la préméditation, l’article 2.2 n’est pas respecté. Il apparaît clair suivant les jugements rendus jusqu’ici par la Cour, la préméditation semble difficile à concilier avec sa théorie. En outre, ce critère nous semble également essentiel pour l’interprétation de l’article 2.2.
Est-il possible de concilier les deux interprétations ? Tout en gardant le critère de la préméditation comme critère important de l’analyse, il ne devrait pas être considéré comme offensant. D’ailleurs, de ce point de vue, il ne nous semble pas que nous respections la méthode générale d’interprétation de la juridiction qui impose une appréciation in concreto.
Conclusion
En fin de compte, la question centrale est de savoir, pour reprendre la question posée par Guy Haarscher : « Les démocraties survivront-elles au terrorisme ?».
La pratique des assassinats ciblés nécessite de trier les réponses (légales) nécessaires ou celles qui restreignent les droits de l’homme. D’une manière peut-être caricaturale, le défi est « de ne pas disparaître » à cause d’une attaque brutale, car nous n’aurions pas pris les précautions nécessaires, mais, aussi, « de ne pas disparaître », car nous adopterions alors les méthodes des dictatures ou des groupes terroristes.
Les notions juridiques de « nécessité absolue », « danger imminent » ou plus généralement celle de « droit de légitime défense » ou de « protection des autres » sont essentielles, mais sont susceptibles d’être interprétées.
Respectant et défendant les libertés fondamentales, la CEDH a longuement réfléchi pour définir et délimiter l’exception au « droit à la vie » reconnue à l’article 2 de la Convention.
Nous espérons qu’elle maintiendra sa réflexion lorsque les cas relatifs à la pratique des assassinats ciblés lui seront soumis. Ce n’est pas une exhortation. Il s’agit plutôt de mettre en évidence les difficultés qui attendent la Cour, mais aussi tous les juristes et citoyens qui devront faire des choix cruciaux entre leur liberté et leur sécurité. La sécurité est essentielle au fonctionnement de toutes les démocraties. L’absence de sécurité soulève des inquiétudes et de la peur. La peur invite à des solutions simplistes et radicales ou, plus généralement, à des mesures d’ordre. Ces mesures d’ordre restreignent les libertés. Le paradoxe n’est pas facile à résoudre.
Les droits de l’homme sont la limite qui ne peut être violée par aucun pouvoir politique tant qu’ils définissent les droits de l’individu. En conséquence, le pouvoir ne peut pas dépasser certaines limites. « Il faut que le pouvoir arrête le pouvoir » écrit Montesquieu dans « De l’esprit des lois ». La question n’est pas de séparer ceux qui sont de bonne foi ou ceux qui ne le sont pas. Plus précisément, il n’y a pas de règle mathématique pour aborder la question de l’équilibre nécessaire entre liberté et sécurité. La violence légitime contre la violence illégitime, tout le monde sera d’accord, mais jusqu’à quel point ? C’est toute la question que soulève la pratique des assassinats ciblés. Nous avons exprimé notre opinion à ce sujet. En tout état de cause, cette pratique ne peut être tolérée ou acceptée, car elle contrevient à l’enseignement de la CEDH.
[1] Voy. Les affaires « M c. Danemark » (1992), « Loizidou c. Turquie » (1995), « Carlos » (1996) et « Bankovic » (2001)
[2] CEDH, 12 mai 2014, Chypre c. Turquie, no.25781/94.
[3] CEDH, 7 juillet 2011, Al Jedda c. Royaume-Uni, no.27021/08.
[4] P. Alston, Study on targeted killings, UN Report of the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions, 28 May 2010, A/HRC/14/24, p. 5-9.
[5] C Downes, ‘“Targeted Killings” in an Age of Terror: The Legality of the Yemen Strike’ (2004) 9 Journal of Conflict and Security Law 277, 280 ; C. Finkelstein, J. D. Ohlin, A. Altman (eds.), Targeted Killings. Law and Morality in an Asymmetrical World, Oxford University Press, New York: 2012; S R David, ‘Fatal Choices: Israel’s Policy of Targeted Killing’ (2003) 2 Review of International Affairs 138, 2.
[6] N. Melzer, Targeted Killing in International Law, Oxford University Press, Oxford: 2008, pp.3-5.
[7] Notez que cette definition est originellement rédigée sous la plume d’un auteur anglophone. Il s’agit ici d’une traduction de l’auteur de la présente contribution.
[8] I Brownlie, Principles of public international law., 6th ed.,2003,48
[9] L Doswald-Beck, ‘The Right to Life in Armed Conflict: Does International Humanitarian Law provide all the Answers?’, in: 88 Int’l Rev. Red Cross (2006), No. 864, 881-904, 894
[10] CEDH, 27 septembre 1995, McCann et autres c Royaume-Uni, no. 18984/91, §46.
[11] CEDH, 25 avril 1978, Tyrer c. Royaume-Uni, no. 5856/72, §31.
[12]CEDH, 27 septembre 1995, McCann et autres c Royaume-Uni, no. 18984/91.
[13] Ibid, §148.
[14] Ibid, §149.
[15] Ibid, §149.
[16] Ibid, §194.
[17] Ibid, §205.
[18] Ibid, §200.
[19] Ibid, §200.
[20] CEDH, 30 mars 2016, Armani Da Silva c. Royaume-Uni, Req. no 5878/08. Notez qu’il ne sera pas fait d’étude plus précise de cette décision dans la mesure où celle-ci n’est pertinente qu’en ce qu’elle affine des notions déjà révélées dans la première décision approchée.
[21] Ibid, §248.
[22] Rapport du rapporteur spécial C. Heyns, op. cit. note 18, § 65. Estimant que le meurtre d’O. Ben Laden est illicite ; K. Ambos, « A-t-on ‘rendu service à la justice’ ? : la liquidation de Ben Laden sous l’œil du droit international », RSC, 2011/3, pp. 543-555 ; J. Cerone, “The Legality of the Killing of Osama Bin Laden.” Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law), vol. 107, 2013, pp.47-51
[23] M. Ubeda Saillard, « Au coeur des relations entre violence et droit : la pratique des meurtres ciblés au regard du droit international », Annuaire français de droit international, 2012, p.103